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新常态下招投标综合监管面临的新挑战及应对策略(上)

时间:2016-03-25

       今年以来,随着依法行政的深入推进和公共资源交易体制改革的深化,各地招投标综合监管机构纷纷上演“变形记”。有的为加强公共资源交易管理,成立政府公共资源交易监督管理委员会办公室,强化组织协调职能;有的通过地方人大立法的形式,在原来招投标综合监管的基础上,授权成立公共资源交易监督管理机构,如安徽和湖北等省;有的撤销原来地方政府授权的招投标集中统一监管机构,强化公共资源交易平台的集中统一,如曾经的全国“第一标局”—株洲市招标投标管理局;还有的在贯彻执行六部委《关于建立清理和规范招标投标有关规定长效机制的意见》中,不断矫正法无授权的招投标监管和行政审批行为⋯⋯

       总之,无论哪种形式的变身,都体现了公共资源交易领域的深刻变化:一是政府和社会依法行政的意识在加强;二是公共资源交易的监督管理力度在加大;三是公共资源交易市场在进一步规范。针对招投标综合监管,唯有审时度势,积极迎接挑战,转观念、转思路、转方法,才能依法依规充分履职,服务好经济发展。 

一、充分认识招投标市场面临的新挑战

(一)挑战一:新常态提升招投标监管新要求

       1.PPP模式成为基础设施项目建设的主流。新常态下,投资基础设施建设依旧是经济发展的稳健抓手。只是这种投资主体由原来的以政府为主,开始向投资主体多元化转变。2014年下半年以来,国务院及国家发改委、财政部连续下发多个有关PPP项目的政策文件,支持社会资本进入基础设施领域。2014年11月,财政部公布了首批30个项目,总计1800亿元的PPP项目;2015年5月国家发改委公开发布政府和社会资本合作(PPP)推介项目,首批发布的项目共计1043个,总投资1.97万亿元,项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。据统计,自2014年9月以来,34个省市区地方政府共推出总额约1.6万亿元的PPP项目。由此可见,以PPP模式为主流的基础设施建设高潮已经到来,这将改变以往以施工总承包为主流的招标方式,也必将改变招投标监管服务的重点和方式。作为招投标监管机构及工作人员,必须认真学习研究国家这些新政,在严格遵循《招标投标法》及《招标投标法实施条例》的前提下,指导业主不拘一格探索适合PPP模式的招标方式。

       2.深入简政放权成为政府释放市场活力的工作常态。2015年的国务院常务会议中,李克强总理又多次强调政府对市场要放管结合、相辅相成,要营造公平竞争环境,要规范市场秩序,要加强事中、事后监管和完善监管体系。近日,国家发改委、财政部相继出台系列政府简政放权的政策,放开工程勘察、设计、监理、招标代理等原来的政府指导价为市场价;取消政府采购代理资格审批,集中目录外的项目,采购人在网上平台可以自主选择代理单位等;住房城乡建设部颁布《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》,提出改革招标投标监管方式,非国有资金投资项目试行由建设单位自主决定是否进行招标发包,是否进入有形市场开展工程交易活动。一些地市已明确民营资本项目可以自行选择是否招标,是否进入市场招标,政府招投标监管的重点只是政府投资项目。

       3.严格依法行政成为政府一切工作的准则。党的十八届四中全会提出依法治国的战略,再次给政府各项工作敲响了依法行政的警钟。依法行政包含三方面内容,一是办事权限合法。以前行政管理除了法律授权职能外,更多的是政府行政授权的职能,并且政府将此作为依法管理社会事务的补充手段。现在强调依法行政,要求政府各部门依法清理、制订自己的正面权力清单。今后,法律无授权的,政府将不再授权部门管理职能。二是办事程序合法。程序是确保结果的关键。《招标投标法》本身是一部程序法,它要求市场主体必须严格按照法定程序进行操作。对招投标活动的监管,就是监督招投标市场主体的行为是否符合法定程序要求,并对违法行为给予纠正。因此,监管机构对招投标市场的管理、服务,除了要接受招投标法律法规的约束外,还要接受《行政监察法》、《行政处罚法》等行政法律规范的监督和制约。一定要严格依照法定权限、法定程序进行,既不失职渎职,也不越权越位。三是办事结果合法。权限合法和程序合法是结果合法的前提。在严格依法行政的大背景下,监管机构一定要重视主体的合法、程序的合法。

(二)挑战二:新体制催生招投标监督新机制

        1.法律法规对招投标行政职责分工进一步明确。招投标是一种交易形式,也是工程、政府采购、国土等项目多采用的一种交易方式。依据现有的相关法律法规,公共资源交易的其他形式还有挂牌、拍卖、竞争性谈判、单一来源采购等。以前《招标投标法》和《政府采购法》“打架”或分工不明确的地方,在2012年2月1日起实施的《招标投标法实施条例》中得到了统一和进一步阐述,基本消除了两部法律之间的“隔阂”。同时,《招标投标法》作为一部专业法、程序法,根据法律适用的基本原则,较《建筑法》、《交通运输法》和《政府采购法》等相关实体法在招投标专业和程序上有优先权。

        2.公共资源交易体制改革如火如荼。《招标投标法实施条例》结合各地的招投标体制创新经验,给各地的招投标集中统一监管改革留了“口子”,这也是各地招投标综合监管向公共资源交易监督华丽变身的法律依据。各省市政府依据《条例》,有权决定公共资源交易项目是否统一进场、集中监管。为此,一些省市依据新修订的《立法法》,通过省人大或设区的地市人大立法,出台《公共资源交易监督管理条例》,授权公共资源交易综合监管机构实施招投标和其他交易的监督权,做到了政府行政管理事务的依法授权。目前,全国已有一半以上的省市完成了公共资源交易监督体制改革,其余的省市也正在紧锣密鼓积极推进公共资源领域的改革。

       3.公共资源交易平台整合已大势所趋。国家整合公共资源交易平台的方案意见即将出台。服务平台建设要求以政府主导,提供公共服务为目的,整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易活动。为市场主体、社会公众、行政监督部门提供公共资源交易保障、信息服务和监督支撑。服务平台应满足以下功能:一是全流程电子化交易服务功能。二是信息资源集中共享服务功能。三是行政监督支撑服务功能。四是专家资源服务功能。五是必要场所设施服务功能。下一步,除了传统的工程建设和政府采购项目之外,国土、产权、医药耗材等凡属于公共资源领域的项目,都将集中进入公共资源交易市场。

(三)挑战三:新机制带来公共资源交易监管新方式

       1.机制的创新,必将推动监管手段创新。社会学中,机制的建立,一靠体制,二靠制度。这里的体制,主要指的是组织职能和岗位责权的调整与配置;所谓制度,广义上包括国家和地方的法律、法规以及组织内部的规章制度。由此可见,体制与机制是一个相辅相成、螺旋推进的关系。体制变革,必将推动机制的改变;同时,机制的创新,也必将推动体制的向前发展。公共资源交易体制发生变化,与之配套的相关管理制度必然要发生变化,也必定推动监管要充分利用科技,不断创新监督手段。

       2.交易平台的迅速发展,必将推动政府加速监督平台建设。信息技术和互联网的迅猛发展,推动着公共资源交易电子化阔步向前。目前,国家8部委实施的《电子招标投标办法》及其《技术规范》,已经为公共资源的电子交易系统及交易平台、公共服务平台和监督平台的建设制订了准则和技术规范,各地市政府的电子招投标行政监督平台正严格贯彻《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》(发改法规〔2014〕1925号)精神,按照独立规范运行、保证在线监督的独立性和公正性的架构建设或改造,以充分体现监督平台的简政放权和透明高效。

       3.要提升监管效率,必须确保实施在线行政监督。以往招投标行政监督和管理手段多是采用传统纸质载体的管理方式,不仅行政监督成本高,而且效率和透明度不高,且多被社会诟病。推行交易电子化后,要求建设与之配套的行政监督电子平台实施在线监督。这个监督平台,必须明确监管事项、监管流程和监管要求,除了法律明确不能公开的信息外,只要不涉及商业和技术机密,都应最大限度公开,并且通过网上公布交易信息、招标文件、交易过程、交易结果及中标人的诚信体系和项目实施进度查询、合同管理等环节,达到行政监督与社会监督的有机结合,增强监管的针对性、前瞻性和有效性。