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改革创新招标投标运行机制的思考(上)

时间:2016-03-15

       我国招标投标制度实践已有30多年,对于建立开放统一、公平竞争的社会主义市场经济发挥了重要作用,取得了显著的经济和社会成就,并为我们建立现代市场体系,充分发挥市场配置资源的决定性作用,探索未来招标投标运行机制改革和发展的方向奠定了坚实的理论和实践基础。目前,政府、行业和市场主体根据党的十八届三中和四中全会关于全面深化改革和依法治国的战略部署,结合市场发展趋势,都在热切关注和积极探索招标投标运行机制改革、转型、创新发展的方向和路径。作为一个招标采购的专业工作者,很想就此与读者分享个人的一些认识和思考,虽难免失当,仍期望对于全行业思考和促进招标投标运行机制改革创新产生一点共鸣力量。      

 一、确立公共资源交易项目实施主体的权利、义务和责任约束机制

       政府与市场的边界不明确,导致项目实施主体的职责不清晰,以致现在仍未真正建立公共资源交易项目实施主体的权利、义务和责任匹配的治理结构以及自律约束机制。特别是工程建设项目招标投标交易活动全过程均受政府部门监管控制,政府多个部门及其个人可以干预,却不承担任何责任;项目实施主体名义上要为项目交易结果负责,却没有相应权利按照项目个性特点需求实现自我科学管理。在此体制环境下,任何单位和个人均有足够理由推卸项目可能出现伪劣事故时的任何责任。没有一个明确的主体和个人可以为公共资源项目交易的结果承担全部和永久的责任,同样,也就没有责任和动力关注和保障项目招标投标交易合法规范并取得竞争成效。这是当前公共资源招标投标交易流于形式、弄虚作假、腐败交易等现象屡禁不止的主要原因之一。

       因此,建立和完善公共资源交易项目实施主体的自律治理结构并确立其权利、义务和终身责任约束机制,是建立和规范招标投标市场运行机制的根本。

二、政府应当按照决策、执行和监督相互制约和相互协调的行政运行机制要求,分离多重身份,转变和规范招标投标行政监督职能

       这是改革和完善招标投标运行体制需要解决的又一个重要问题。政府直接监管招标投标交易程序和主持解决市场交易争议,必然导致三个后果:一是强调了统一、公平、公正的公权规则,损失了项目专业、科学、合理的个性要求和交易效率;二是造成市场被行政条块分割,各行业和地方各自为政,市场交易规则不一,市场主体无所适从;三是政府部门集多种身份于一体,既充当市场的“裁判员”,又兼任交易主体一方的强势“领队和运动员”。政府一个部门既负责制定和执行规则,又负责监督规则。由此造成政府执行规则中难免破坏规则,履行监督职责中又自然失去了应有的约束力和公信力;民事交易主体被迫处于弱势的市场地位,难以建立和规范公平、公正的市场秩序。

       因此,政府应当分离招标投标交易活动中决策、执行、管理和监督的多重身份,转变行政监管职能,回归市场主体的平等地位。各政府行业部门可以对项目交易适度行使行业管理和投资人管理职责,并应当按照简政放权的要求取消和减少招标投标交易管理中不必要的前置审批、核准和备案环节。同时,招标投标市场交易监督应当从行业管理中分离出来,交由综合机构集中、独立、公正、透明和依法履行监督职责,实行事中、事后以及电子化监督方式,并使自身行政行为接受市场主体和社会公众的多元化公开监督。同时,需要改革招标投标交易争议的行政单一解决机制,探索建立民事调解和仲裁招标投标交易的民事争议机制,并与行政裁决、处罚违法交易行为相互结合的监管体制。

三、建立招标投标专业标准体系已成为迫切任务

       招标投标交易是涉及技术经济和法律政策的综合性活动。因此,单纯依靠刚性、原则和固定的法律约束条款无法满足复杂、动态和具体的招标投标交易实践需要。同时,招标投标交易的专业操作规范和成果检验标准目前几乎空白,这就给各政府部门层出不穷地制订印发招标投标监管文件提供了巨大需求空间。由此造成市场规则条块分割,市场主体无所适从并无权优化选择,这也是招标代理服务日趋简单,不分优劣、不分难易的重要原因。因此,必须充分发挥国家法律法规、行业专业标准以及主体自我规范的力量,从多层次、多角度开展指导和约束,才能有效地调整和规范招标投标市场交易行为。为此,在法律范围内,制订和运用招标投标交易全过程的招标公告、招标代理、开标、评标、定标、中标公告等环节的专业技术和管理标准已经成为规范招标投标交易秩序的必然要求和迫切任务。

四、取消政府审批认定企业资质资格,充分发挥市场优胜劣汰机制作用

       首先,政府静态审批认定企业资质资格的规模无法与市场动态需求规模实现有效调节及匹配,造成持有资质、资格企业的数量与市场需求规模的总量和结构长期严重失衡,以致违法挂靠、转包现象屡禁不止,恶性竞争和无法竞争长期并存。其次,企业资质、资格能上不能下的刚性管理,不能及时客观反映和满足企业生产管理要素的市场化动态流动及优化组合的要求,却扼住了企业生存发展的命脉,导致企业过度关注政府关系,轻视市场信用自律,抑制了企业不断进取的动力和压力;削弱了招标主体自行鉴别、评价和选择交易对象的权利和需要具备的专业能力要求。由此导致招标投标竞争演变成为企业资质、资格竞争及其政府背景关系的竞争,违背了招标投标市场公平竞争,优胜劣汰的本质要求,造成市场出现“优不能胜、劣不能汰”、“保护落后、排斥先进”等非正常现象。

       因此,取消和减少政府审批认定企业资质资格,建立企业资格能力信用的行业自律评价机制,对于充分发挥市场优胜劣汰机制的作用,促进招标投标制度的健康发展,让市场在资源配置中起决定性作用具有重要意义。

       为此,招标代理机构应当加快适应转型升级的要求,从依靠行政审批资格准入市场,逐步向依靠市场业绩信用以及专业服务水平转变,通过市场主体的选择和行业自律评价最终赢得市场。彻底改变简单程序代理服务模式,围绕项目业主的价值目标取向,以招标代理为中心,拓展项目全过程和相关专业的系统服务,提升服务价值含量。